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O Sistema de Funcionalismo Público do Japão como Modelo para a Administração Pública Brasileira (10/03/2018)

  • O sistema de funcionalismo público do Japão será apresentado com base no sistema de job rotation que atualmente é implementado em toda a gestão pública japonesa.

    Artigo de Tamires Natalia Brumer Pedrosa

    1. Introdução
    O funcionalismo público do Japão é considerado como um sistema de alta eficiência comparativamente com outros países do mundo. Os funcionários públicos japoneses são reconhecidos como a força fundamental para criar “o milagre japonês”. Esse tipo de qualidade e eficiência não é um produto próprio, mas é um resultado científico e razoável do seu sistema de funcionalismo público. O sistema de funcionalismo público do Japão será apresentado com base no sistema de job rotation que atualmente é implementado em toda a gestão pública japonesa.
    2. A Administração Pública Japonesa 
    O desenvolvimento da atual administração pública japonesa foi marcado pelo período de ocupação norte-americana no fim da Segunda Guerra Mundial. As reformas conduzidas sob a orientação do país vencedor buscavam democratizar o país, combatendo o ultranacionalismo e o militarismo japonês. Os servidores públicos passariam a servir à sociedade japonesa e não mais ao imperador, que se tornou apenas um símbolo nacional. Os servidores civis assumiram e foram reconhecidos pelo papel estratégico de liderança no processo de reconstrução da nação. Contando com a cooperação das classes política e empresarial, o governo viabilizou gradualmente o crescimento de várias indústrias, a melhoria na qualidade de vida dos cidadãos, maiores investimentos na educação superior, entre outras medidas (KOGA, 2007). 
    Com a bolha econômica do final dos anos 1980 e início dos anos 1990, essa imagem positiva da burocracia começou a se alterar. A sociedade atribuía boa parte da responsabilidade pela crise à máquina governamental que, por sua morosidade e falha de administração, não tomou as medidas necessárias para prevenir o colapso econômico. O governo começou a ser pressionado a rever as regras e práticas da administração a fim de combater os problemas como a baixa transparência nos processos de formulação e execução de políticas e a lentidão nos negócios públicos. Hoje, segundo Koga (2007), a administração pública japonesa vive o momento de condução dessas mudanças. Vale mencionar, nesse sentido, a reestruturação organizacional que diminuiu o número de ministérios e agências de 22 para 12, traçou metas anuais de redução do número de servidores em cada órgão e deu maior poder ao gabinete do Primeiro Ministro (Conselho de Política Econômica e Fiscal) no processo de desenho das políticas públicas. Também foram tomadas medidas para reformular os processos de seleção de novos servidores, de redefinição dos quadros de vencimentos básicos e gratificações, de capacitação em cooperação com o setor privado e de criação do sistema de avaliação por desempenho (Profile of National Public Employees, FY 2006). 
    Na esfera do governo nacional, os servidores dividem-se entre serviços denominados “especiais”, que constituem as funções militares, e serviços “regulares”, que englobam funções administrativas, diplomáticas, policial, de controle aéreo, entre outras (Profile of National Public Employees, FY 2006).
    No Japão não é permitido a um funcionário público permanecer no desempenho das mesmas funções ao longo de toda a sua vida. Isto se estende tanto aos funcionários nacionais como aos regionais. A categoria e o tipo de funções devem ser alteradas com regularidade. A este tipo de mobilização é chamado “job rotation” ou rotação de pessoal. As razões da mobilização são, em primeiro lugar, o funcionário público poder elevar a qualidade do seu serviço através da aprendizagem de diferentes conhecimentos e através do desempenho de diferentes funções que lhe aumentarão ainda mais as suas habilitações; em segundo lugar, a rotatividade dos funcionários poder evitar que estes sejam susceptíveis à corrupção e assegurar a sua probidade (XIN, 2012).
    3. Gestão de Pessoas
    Na administração pública japonesa, Koga (2007) afirma que o sistema de gestão de pessoas é caracterizado por parâmetros e regras bem definidos, elaborados de maneira centralizada com claras definições de aplicabilidade e abrangência. Os critérios gerais para ingresso no serviço público e as situações salariais seguem um padrão que é estabelecido, divulgado e monitorado por uma agência central, havendo pouca margem de discricionariedade para enquadramentos excepcionais.
    Uma característica interessante do sistema de remuneração japonês é o princípio da equiparação dos salários do serviço público com os da iniciativa privada, fundamentado na ideia de que os salários dos servidores são pagos pelos tributos, que variam de acordo com os resultados da iniciativa privada. Dessa forma, há, anualmente, um ajuste salarial no serviço público que deve acompanhar a variação dos salários recebidos pelos empregados de empresas privadas (Profile of National Public Employees, FY 2006).
    3.2. O sistema de Job Rotation no Serviço Público
    Atualmente, no serviço público japonês, o sistema de job rotation representa uma mudança planejada de lotação e função do servidor público. Ele é utilizado tanto como requisito para progressão na carreira, como forma de capacitação. Em determinados momentos da carreira, o servidor da administração central é incentivado a trabalhar nas administrações locais, em outros órgãos da administração central ou mesmo na iniciativa privada e em organismos multilaterais. Nestes dois últimos casos, a viabilidade da mudança depende de sua área de atuação.
    Os principais defensores do job rotation apontam que esse sistema combate a monotonia e incentiva o aprendizado e inovações. As mudanças programadas de funções e tarefas geram expectativas de construção de novas perspectivas de conhecimento e experiências. Ao mudar de lotação, o servidor tem a possibilidade de importar técnicas e metodologias utilizadas em outras funções para criar novas soluções para a sua organização atual. Desenvolve-se, assim, a habilidade da organização em lidar com situações de mudanças e promovem-se ambientes de aprendizado e de construção de redes de contatos que ultrapassam os limites das organizações (COSGEL, 2007).
    Atualmente há departamentos que propõem a rotação dos seus funcionários públicos, mas os próprios funcionários públicos tentam muitas vezes ser promovidos propondo rotações. A promoção de um funcionário público no Japão é regulada de forma estrita e uma das regras mais importantes é a exigência de experiência de trabalho em vários cargos. Assim, os funcionários públicos estão muito abertos a esta rotatividade sem problemas de sentimentos pessoais. O governo colocou os seus funcionários num sistema de gestão de pessoal como “alocação — avaliação — remuneração realocação —”. É um processo de promoção, despromoção, transferência e avaliação. Há rotações regulares de pessoal de Abril a Julho e a maioria das categorias são alteradas a cada três anos. Além disso, se um funcionário público tem dificuldades de adaptação no novo cargo, ele pode solicitar sua realocação mediante autorização da chefia. Esse fator tem tornado o sistema de alocação do pessoal no Japão mais flexível, comparativamente à estrutura anterior, rígida e extremamente hierarquizada (XIN, 2012).
    Por outro lado, o job rotation é considerado pela literatura especializada uma barreira clara ao alcance de graus mais elevados de especialização, que é uma das principais ferramentas para a renovação e a eficiência. A utilização do job rotation deve ser questionada, portanto, para trabalhos como pesquisas científicas e em áreas de alta tecnologia. A aplicação do job rotation exige que haja uma organização mínima para o mapeamento dos postos de trabalho. É sempre difícil identificar trabalhos apropriados para cada pessoa na organização. Além disso, os custos materiais e não-materiais, como mudanças nos ambientes de trabalho, costumes e culturas, não são baixos (HUYNH, 2007).
    4. Considerações Finais
    A aplicação do job rotation deve ser avaliada em cada caso, considerando-se diversos aspectos como o custo e o benefício em relação à especialização, a estrutura organizacional, os períodos de rodízio, os sistemas de avaliação, as restrições para evitar abusos ou improbidades, entre outros.
    Além disso, é importante que o rodízio aconteça, principalmente, nos setores imediatamente anteriores e posteriores ao seu em relação às passagens de serviço. Desta forma, é possível analisar como funciona a rotina das pessoas que te encaminham tarefas, bem como verificar se você está repassando o seu trabalho da melhor forma. Este ponto é muito importante já que, gerando melhorias de ambos os lados, todo o fluxo funcionará melhor. Para que seja possível identificar estes pontos é essencial que sejam feitas avaliações com todos os envolvidos após os períodos de rodízio, possibilitando o retorno do aprendizado e as sugestões de melhores práticas. Eventualmente, a rotatividade pode permitir ao funcionário conhecer diferentes realidades e tipos de funções e ainda conhecer as diferentes condições de trabalho em todo o país, contribuindo para a troca de experiências e mais capacidade de adaptação do funcionalismo público.

    Referências Bibliográficas
    COSGEL, M.; MICELI, T.. On Job Rotation. Research Papers in Economics. Working Paper 1998- 02R. . Consultado em: 25 de março de 2007.

    HUYNH, D. Job Rotation, Corruption, and Tax Administration in the Developing Countries? Policy Research Institute, Ministry of Finance, Japan. 20 dez. 2003. . Consultado em: 25 de março de 2007

    KOGA. Natália Massaco. Gestão de pessoas na administração pública japonesa. Revista do Serviço Público Brasília 58 (1): 97-106 Jan/Mar 2007

    Profile of National Public Employees, FY 2006. International Affairs Division, Employee Welfare Bureau, National Personnel Authority, Governo Japonês. Publicado em Novembro de 2003 e revisto em Setembro de 2006.

    XIN, Pang Xin. Estudo sobre estabelecimento do pessoal na administração pública da RAEM, com base na experiência japonesa. Administração n.º 96, vol. XXV, 2012-2.º, 465-481 4. 

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